Pacte budgétaire : Hollande face au risque européen en six questions

François Hollande et Angela Merkel au sommet de l’Otan à Chicago, le 21 mai 2012 (Saul Loeb/AFP)

En deux jours vont se jouer les années à venir. C’est l’événement le plus décisif depuis l’élection présidentielle française.

Derrière les décisions technos du sommet européen de jeudi et vendredi prochains se cachent les futurs choix d’investissements du gouvernement français, la possibilité de financer – ou non – de nouveaux réseaux électriques, numériques, de transport, de distribution d’eau en Europe, ou encore le fonctionnement des banques sur le continent.

Voir le document

(Fichier PDF)

Bref, si François Hollande termine la réunion la hotte vide, il risque de passer un mauvais quinquennat. Pieds et poings liés qu’il sera aux exigences de rigueur, sous l’œil scrutateur – et accusateur – de la Commission européenne.

Complexe, âpre, ennuyeux, le pacte budgétaire européen ? J’ai passé le week-end à essayer de comprendre. Je vous livrons le résultats de mes questionnements.

C’est l’acte III de l’histoire de l’euro. Après Maastricht et Lisbonne, le pacte radicalise les principes qui président depuis la création de la monnaie unique :

• l’équilibre comme cap,
• le déficit structurel comme moyen,
• les sanctions comme aiguillons.

En bref, les pays s’engagent à avoir des « budgets équilibrés » ou « en excédent » sur l’ensemble d’un cycle économique. Le pacte reprend les deux critères préexistants : interdiction pour un pays de présenter un déficit budgétaire qui dépasse 3% du PIB et une dette publique supérieure à 60% du PIB.

Le texte ajoute une mesure plus contraignante : le « déficit structurel » ne doit pas dépasser 0,5% du PIB. Il s’agit du déficit calculé en faisant abstraction de la conjoncture. Celui-ci devient le critère principal, la nouvelle « règle d’or » budgétaire (voir encadré).

Deuxième changement : les sanctions se font quasi-automatiques. Une majorité qualifiée sera en effet désormais nécessaire au Conseil non plus pour lancer une procédure de déficit excessif contre le pays – ce qui était le cas jusqu’à présent –, mais pour la bloquer. Autrement dit, il faudra entamer une démarche pour s’opposer à une sanction, alors qu’il fallait auparavant entamer une démarche pour initier la sanction. Les amendes devraient donc être plus nombreuses, et s’appliquer plus rapidement, tandis que le débat démocratique entre pays européens s’en trouvera un peu plus réduit.

Candidat à la présidentielle, François Hollande défendait en contrepartie de cette politique de rigueur plus contraignante qu’auparavant :

• la création d’euro-obligations (les « eurobonds ») pour mutualiser les dettes, et donc les risques, des Etats membres ;
• un nouveau rôle pour la Banque centrale européenne (BCE), afin qu’elle puisse aider directement les pays en difficulté ;
• un volet croissance dans le traité.

L’idée était de donner aux pays la possibilité de ne pas sombrer dans les moments les plus durs, grâce à un mécanisme de solidarité entre Etats. Mais également de disposer de moyens pour investir, relancer la demande, susciter la création de richesses.

Elu, Hollande a formalisé son projet dans un « pacte pour la croissance en Europe », qu’il a envoyé le 14 juin aux dirigeants européens, en vue du sommet de la fin de la semaine.

Là, première surprise : les euro-obligations (« eurobonds »), dont Hollande avait fait sa revendication phare, ne sont évoquées que dans le cadre d’une feuille de route de dix ans.

Ces emprunts communs européens devaient permettre aux Etats considérés comme les plus risqués par les marchés de refinancer leur dette à moindre coût. Cela nécessitait de mutualiser les dettes des différents pays, ce qu’Angela Merkel a toujours refusé.

Le rôle que François Hollande réservait à la BCE a lui aussi évolué. Candidat, il souhaitait que la Banque centrale puisse racheter les dettes souveraines ou souscrire à des emprunts d’Etat de tel ou tel pays en difficulté, plutôt que de prêter aux banques qui, ensuite prêtent aux Etats.

Aujourd’hui, l’Elysée plaide pour que la BCE devienne plus modestement l’institution chargée de l’union bancaire. La Banque centrale devrait surveiller les établissements financiers. Elle disposerait également, avec le Mécanisme européen de stabilité (MES), d’outils pour recapitaliser les banques en difficulté. Il reviendrait aussi à la BCE de piloter le fonds de garantie européen des dépôts, financé par une taxe sur les banques.

Mais cette concession ne convainc toujours pas Angela Merkel. La chancelière a elle aussi précisé, le 21 juin, ses pensées. Et si le chef de l’Etat français est parvenu à lui faire partager son envie d’union bancaire, les moyens d’y parvenir ne font pas l’unanimité.

Angela Merkel ne veut pas entendre parler d’une supervision de la BCE. Surtout, la chancelière refuse d’adosser les fonds de secours à la BCE : pour elle, les fonds de soutien aux banques doivent rester nationaux.

Autrement dit, la France – avec l’Italie et Espagne – appelle à plus de solidarité financière et à des mesures immédiates. Tandis que l’Allemagne souhaite davantage d’intégration politique, sans propositions économiques concrètes en attendant. Seul terrain d’entente finalement : le volet « croissance » du traité, mais vidé de sa substance.

Côté croissance, François Hollande a en effet tempéré ses ardeurs. Il prévoit simplement aujourd’hui de mobiliser deux sources de financement :

• les « fonds structurels européens » : des crédits déjà votés et affectés à des pays précis, mais qui dorment dans les tiroirs de Bruxelles pour cause de bureaucratie ;

• des « project bonds » : des emprunts communs qui seraient lancés par plusieurs Etats européens pour financer de grands chantiers privés.

Le projet est tellement audacieux que, sur ces deux points, Angela Merkel est d’accord. Elle entend même recapitaliser la Banque européenne d’investissement, pour financer les projets privés.

François Hollande a enfin ajouté, dans son pacte pour la croissance, la création d’une taxe sur les transactions financières (actions, obligations, produits dérivés). Non seulement le gouvernement allemand est d’accord, mais il fait du zèle : il s’engage à adopter la taxe même sans participation de tous les membres de la zone euro.

Les 28 et 29 juin, le Conseil européen se réunit. Parmi ses rôles, celui de se prononcer sur les réformes des traités européens. Néanmoins, huit pays ont déjà ratifié le pacte budgétaire. Et l’Allemagne s’oppose à toute renégociation.

La France, quant à elle, ne parle plus de « renégocier » quoi que ce soit. Le volet « croissance » qu’elle appelait de ses vœux, quoique maigrichon, est désormais au programme.

Il faudra ensuite que douze Etats – sur les dix-sept membres de l’Union monétaire – ratifient l’accord d’ici fin 2012 pour le rendre valide. Chaque pays devra transcrire ensuite la règle d’or dans sa législation nationale avant fin 2013. Il est souhaité que la règle prenne effet « de préférence » dans la Constitution des pays concernés. En 2017, cinq ans après sa ratification, le Traité deviendra une loi de l’UE à laquelle les pays devront se conformer.

En acceptant un texte à peine modifié, François Hollande fait un choix radical. Il engage la politique économique française sur une voie étroite : l’équilibre budgétaire va devoir devenir la seule priorité, malgré les maigres perspectives de croissance.