Les impostures du Grenelle de l'environnement

Jean-Louis Borloo à l'Assemblée nationale, le 24 mars 2010 (Benoît Tessier/Reuters).

Un collectif de spécialistes du droit de l'environnement s'est penché sur les avancées législatives depuis le lancement du Grenelle. Le constat est sans pitié : presque aucune des promesses de campagne du candidat Sarkozy n'a été tenue. Inventaire.

Trois mois après l'élection présidentielle de 2007 sont mises en place deux des propositions lancées par les écologistes et par la plupart des associations de protection de l'environnement :

• Un superministère de l'Environnement à compétence transversale,
• Un processus de discussions autour des enjeux environnementaux, dénommé « Grenelle de l'environnement ».

Le premier point n'a été qu'un coup politique : dans le nouveau « MEEDeM » [ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de la Mer, ndlr], le ministère chargé de l'environnement est devenu un insignifiant secrétariat d'Etat dont les pouvoirs et les moyens sont équivalents à ceux d'un petit département français.

L'avis de décès du ministère de l'Environnement date du décret du 27 février 2009 qui supprime les seules structures lisibles au plan local en matière d'environnement que sont les directions régionales de l'environnement (Diren) et les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (Drire).

Cette mort est célébrée comme il se doit avec l'annonce du lancement d'une deuxième centrale nucléaire EPR et quelques autoroutes. Et pour que le message soit encore plus clair, c'est le chef de l'Etat en personne qui se charge de l'annoncer au mépris de toutes les règles de droit qui veulent qu'une décision de cette importance soit précédée d'un débat public.

Pendant ce temps, la communication va bon train : le Grenelle de l'environnement pas encore digéré, voilà que l'on s'attaque au Grenelle de la mer... Puis au Grenelle des ondes... Heureusement, la fête n'était qu'un prétexte pour légiférer... ou ne rien changer.

Une loi Grenelle I qui pose les grands principes et fait consensus

Il aura fallu deux lois pour traduire le Grenelle en droit. La première dite loi Grenelle I, en droit, est une sorte de catalogue de bonnes intentions qui ne change strictement rien sur le fond, ce qu'on appelle une « loi cadre ». Pas étonnant dès lors qu'elle n'ait rencontré pratiquement aucune opposition lors de son passage au Parlement.

Mais une lecture plus attentive révèle quelques surprises que les juristes sauront apprécier. Ainsi pour les « trames vertes et bleues » dont l'objectif était de créer des corridors écologiques, donc des zones protégées avec quelques obligations caractérisées, les modalités de prise en compte « seront précisées à l'issue d'un audit qui aboutira avant fin 2009 », quel volontarisme !

En revanche, la suppression de l'avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) n'a, elle, pas attendu.

De nombreuses régressions au programme de Grenelle II

Dans la loi Grenelle II, qui est débattue au Parlement avec une procédure d'urgence (donc à démocratie limitée), les évolutions et les nombreux amendements réduisent peu à peu le droit en vigueur. Qu'on en juge :

• L'article 5 : les directives territoriales d'aménagement et de développement durables, qui remplacent les directives territoriales d'aménagement (DTA), ont un contenu « environnemental » étendu, mais elles n'imposent plus un rapport de compatibilité aux documents locaux d'urbanisme. Quel est donc l'intérêt de ce nouvel instrument qui est une régression juridique ?

• L'article 21 instaure un péage très modulé pour les véhicules de transport de marchandises par route. Certes, la loi prévoit expressément que « la modulation doit être sans effet sur les recettes de l'exploitant » (de l'autoroute), mais on voit mal comment le système instauré va effectivement affecter le transport routier polluant et générateur de nuisances. De plus, où est l'incitation au ferroutage, à l'utilisation des transports collectifs ?

• L'article 23, relatif aux schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie, ne permet pas de peser sur les choix de modes de transports ni sur le développement urbain car il n'instaure aucune obligation aux documents d'urbanisme.

• L'article 28 met en place, en l'absence de tout débat public, un régime juridique sur mesure pour le stockage souterrain de CO2, qui permettra aux exploitants privés de générer de beaux bénéfices, en transférant ensuite la surveillance, la prévention des risques et l'intervention, en cas d'accident, au contribuable et aux générations futures, au moment même où l'Allemagne fait machine arrière sur son projet de loi.

• L'article 45 sur les trames vertes et bleues et les schéma régionaux de cohérence écologique : si l'idée est pertinente, car elle devrait conduire à préserver des espaces fragiles et à assurer une continuité écologique, sa portée est tout à fait limitée car soit l'outil reprendra des mesures déjà existantes, soit il ne constituera qu'un inventaire imposant aux collectivités un rapport de « prise en compte ». La diminution de la biodiversité méritait mieux.

Pendant ce temps, on a détricoté le droit de l'environnement

Une série de décisions qui ont été prises montre en réalité la faiblesse des préoccupations environnementales et le manque d'ambition face au poids des lobbies :

• Réforme des nomenclatures : par décret, plusieurs réformes ont assoupli les contrôles sur les installations sources de nuisances et de pollution. C'est le cas avec la nomenclature eau dès 2006. De plus, une loi du 17 février 2009 autorise le gouvernement à adopter par ordonnance (donc au mépris de la démocratie parlementaire) un régime d'autorisation simplifiée des Installations sources de pollutions et de nuisances (ICPE). Exit les études d'impact et enquêtes publiques, les contrôles seront allégés pour près de 30 % d'installations jusqu'alors soumises à autorisation. Bien que condamné par la justice européenne, l'Etat refuse de se donner les moyens de ses missions régaliennes.

• Loi sur les OGM : vue comme une avancée par certains écolos, ce texte n'instaure aucun système novateur. Derrière le moratoire sur un produit, le Monsato 810, la France s'apprête bien à autoriser de manière systématique les cultures OGM : l'arbre cache bien la forêt ! Lorsqu'elle présidait l'Union européenne, la France a-t-elle conduit l'Europe à infléchir la Commission pro-OGM ? Non.

• Nucléaire : malgré les engagements lors des discussions, la France a-t-elle posé un questionnement sur le nucléaire, au moins une évaluation de son coût réel ? Non. Au contraire, par deux décisions sans concertation préalable et au mépris des engagements du Grenelle de l'environnement, l'exécutif autorise deux réacteurs EPR, alors même que le chantier finlandais, premier du genre, a démontré l'amateurisme du calcul des coûts. L'éolien fait l'objet d'un rapport parlementaire qui propose d'en rendre plus difficiles les conditions de réalisation.

• Agriculture : la réforme du financement de la PAC en 2013 impose de revoir les affectations des financements. S'oriente-t-on par exemple vers l'encouragement de l'extensif dans l'élevage, de l'agriculture biologique ? Non. Sur le fond, l'agriculture productiviste est pérennisée, le principe pollueur/payeur ne sera toujours pas appliqué, alors que les effets sur l'eau ou le sol sont évidents et que les algues vertes sur les côtes bretonnes constituent un exemple tout à fait significatif. Les propos énoncés au Salon de l'agriculture (« L'environnement, ça commence à bien faire ») sont révélateurs des intentions.

• Déchets : le choix de l'incinération comme mode « d'élimination » des déchets marque bien des orientations à contre-sens d'une logique environnementale. Qu'en est-il d'une réelle politique de réduction à la source des quantités de déchets produits ? Rien.

• Développement urbain : deux lois assouplissent certaines règles du code de l'urbanisme pour favoriser l'aménagement. Qu'en est-il du développement urbain durable ? La loi sur l'Outre-mer engage la « déstructuration » du droit de l'urbanisme pour ces territoires spécifiques. Sans oublier l'urbanisme commercial, les seuils des installations soumises à contrôle ont été relevés, conduisant ainsi à réduire les études préalables (environnement, social, aménagement du territoire). De plus, l'été 2009 a été marqué par deux annonces : l'assouplissement des conditions d'occupation des plages (en cours), la réforme des décisions d'urbanisme dont le régime actuel est considéré comme trop contraignant.

• Associations : avec la loi chasse du 31 décembre 2008, le législateur permet aux organismes de chasse d'obtenir l'agrément associations de protection de l'environnement, pourquoi pas demain les fédérations de profession agricole ?

Nous ne reviendrons pas sur l'abandon de la taxe carbone, qui devait nous « faire changer d'époque » et qui signe l'occasion manquée.

Les lobbies peuvent dormir tranquilles

Cerise sur le gâteau, la « crise » qui aurait dû éveiller les consciences, servir de levier à des orientations structurelles majeures mettant au cœur des préoccupations les problèmes contemporains va, en fait, servir de prétexte pour relancer des projets que les premières discussions avaient réussi à « geler » : les infrastructures routières, le nucléaire par exemple.... Où sont les obligations vers le ferroutage, le multimodal ?

Alors que le fameux pesticide Gaucho était à peine interdit, le ministre de l'Agriculture autorise son substitut le Cruiser, que les apiculteurs eux-mêmes jugent encore plus nocif. Dans l'automobile, les substantiels financements au secteur s'accompagnent-ils d'une redéfinition de la stratégie industrielle vers une réduction du parc et l'obligation d'intégration des préoccupations d'environnement ? Pas plus.

Des mesures intéressantes certes, mais tout à fait mineures, comme le prêt à taux zéro pour investissement dans le bâtiment, sont ultra-médiatisées alors que sur des décisions majeures, contraires aux objectifs premiers, c'est le silence radio.

L'environnement est devenu un produit marketing, y compris en politique. Dans la République devenue « bling-bling », nombreux se suffisent des miettes des banquets. Certains dirigeants d'ONG n'échappent pas à cette frénésie du média, une sorte de « fièvre cathodique ».

Les lobbies soutenant la technostructure (pétrole, chimie, agriculture, nucléaire, transports routiers) peuvent être satisfaits, pour eux l'essentiel est préservé.

Par Xavier Braud, Simon Charbonneau, Chantal Cans, Bernard Drobenko, Alexandre Faro, Antoine Gatet, Marie-Laure Lambert-Habib, Michel Prieur, Raphaël Romi, Jean Untermaier.

► Mis à jour le 6/04. Ajout de la signature de Chantal Cans et de Jean Untermaier.

Photo : Jean-Louis Borloo à l'Assemblée nationale le 24 mars 2010 (Benoît Tessier/Reuters)