Un accord de paix israélo-palestinien est-il possible ? (1/3)

Des négociations directes israélo-palestiniennes se sont ouvertes ce jeudi à Washington. La volonté politique suffira-t-elle à dépasser l'incompatibilité chronique des acteurs sur les principaux points d'achoppement pour atteindre le consensus ? Explication en trois volets sur la possibilité technique de création d'un Etat palestinien, les volontés politiques à l'œuvre et les enjeux internationaux.

Des dossiers sensibles

Les sujets de négociation entre Israéliens et Palestiniens laissent peu de place à des compromis tant les positions sont a priori inconciliables. Et c'est pourtant là, dans la technicité d'un possible accord de paix, que se jouent à la fois sa possibilité, sa viabilité et sa dimension historique.

Car une déclaration de principe supplémentaire ne servirait à rien, à l'instar de celle d'Annapolis, sous le patronage de George W. Bush, qui affirmait, vertueusement mais stérilement, la « détermination à mettre fin au bain de sang, aux souffrances et aux décennies de conflit entre nos peuples ; à inaugurer une nouvelle ère de paix, fondée sur la liberté, la sécurité, la justice, la dignité, le respect et la reconnaissance mutuelle ; à propager une culture de paix et de non violence ; à nous attaquer au terrorisme et à l'incitation au terrorisme, qu'il émane de Palestiniens ou d'Israéliens ».

Les mots sont là, mais la réalité est toute autre.

Seuls des consensus clairs et précis sur les dossiers de négociation peuvent permettre de changer la donne sur le terrain.

Un Etat palestinien facile à créer... sur le papier

Le statut. Un Etat palestinien, au regard de la diplomatie et du droit international, pourrait aisément être institué. L'Autorité palestinienne, cet exécutif proto-étatique établi par les accords d'Oslo en 1993 par Yitzhak Rabin et Yasser Arafat sous l'égide du Président Clinton, jouit quasiment d'une représentativité d'Etat au sein des organisations internationales et auprès de nombreux pays.

L'étatisation de l'Autorité serait donc rapidement reconnue. Mais il ne faut pas oublier que les Palestiniens sont divisés territorialement, politiquement et administrativement entre la Cisjordanie occupée, régie par l'Autorité palestinienne, et la bande de Gaza, sous blocus, dirigée par le Hamas qui avait remporté les élections de 2006 et qui ne reconnaît pas la légitimité du gouvernement de Ramallah.

Même en ne considérant que l'Autorité palestinienne, unique partenaire palestinien des négociations, un exécutif ne suffit pas à constituer un Etat. Celui-ci incarne avant tout des pouvoirs régaliens.

Premier de ces pouvoirs, la sécurité. Or Israël a posé comme condition préalable aux négociations une démilitarisation du possible Etat palestinien comme garantie de sécurité. La sécurité de l'Etat palestinien se cantonnerait donc à des forces de police, à une sécurité intérieure.

Une asymétrie avec Israël que ne goûteront peut-être pas les Palestiniens de l'Autorité, et sûrement moins encore ceux de la rue.

Quant au Hamas, il y a fort à penser qu'en cas d'accord à Washington, accord dont il est exclu, il ne cessera pas de s'opposer militairement à Israël, ce qui ostraciserait encore un peu plus le mouvement, le restreignant politiquement à Gaza, mais délégitimerait aussi l'exécutif de Ramallah.

La loi fondamentale de 2002

Etablir le droit est une autre prérogative régalienne. Les Territoires palestiniens sont techniquement régis par la loi fondamentale de 2002 (une constitution aurait établi de fait un Etat), censée établir une démocratie parlementaire. Il existe donc un Conseil législatif, fac-similé d'un Parlement national à même de « dire le droit » dans un éventuel Etat palestinien.

Mais encore faut-il que ce droit soit appliqué, c'est-à-dire qu'il y ait une justice indépendante à la fois de l'exécutif et du législatif.

Or le système judiciaire de l'Autorité palestinienne a été montré du doigt pour ses dysfonctionnements et pour n'être pas toujours garant ni praticien des droits de l'homme. Il faut également noter qu'Israël, puissance occupante, superpose son propre système judiciaire en Cisjordanie, y pratiquant si elle le souhaite sa propre loi sous l'argument sécuritaire. Quant à la bande de Gaza, c'est le Hamas qui y dit et applique sa loi.

Enfin, dernier pouvoir régalien : la souveraineté économique et monétaire. Si les économies israéliennes et palestiniennes sont logiquement imbriquées, la monnaie utilisée du côté palestinien est le shekel israélien. Or le premier ministre palestinien Salam Fayyad pousse pour la construction pratique d'attributs étatiques à l'Autorité palestinienne.

C'est ainsi que Jihad al-Wazir, gouverneur de la Banque centrale de l'Autorité palestinienne, a émis dernièrement l'idée d'une indépendance monétaire avec la frappe d'une devise proprement palestinienne -la livre, à l'instar des livres libanaise et syrienne- et qui serait indexée sur l'euro et le dollar US.

Quid de la bande de Gaza ? La livre palestinienne y serait-elle introduite, mettant Gaza, et donc le Hamas, sous contrôle monétaire de Ramallah ?

Quel territoire ?

Mais la question des pouvoirs régaliens n'est rien, en pratique, sans un attribut fondamental, attribut sans lequel l'Etat n'est pas : le territoire. Et cette question complique toutes les autres.

L'Etat palestinien devrait être établi à la fois en Cisjordanie et à Gaza, ce qui reviendrait à dire que, du fait du contrôle du Hamas sur Gaza, Ramallah ne contrôlerait pas tout le territoire national...

Ce qui déboucherait sur une situation similaire au Liban, où l'Etat n'exerce pas en réalité son autorité sur l'intégralité du territoire. Et la division des pouvoirs complique toujours une donne régionale déjà fort complexe et caractérisée par l'existence de nombreux acteurs non-étatiques, phénomène qui favorise la radicalité de toute part.

Les frontières. Les territoires palestiniens dans leur ensemble sont des entrelacs particulièrement complexes. Si la base territoriale de Cisjordanie servant aux pourparlers est l'espace inclus dans la ligne verte (ligne d'armistice de 1948 et servant de démarcation de la Cisjordanie depuis 1967), le mur de sécurité érigé par l'Etat hébreu ne suit pas précisément son tracé, englobant des colonies israéliennes, et ce de façon particulièrement significative autour de Jérusalem et vers Naplouse.

Mais ni la ligne verte ni le mur de sécurité n'ont valeur de frontière aux yeux du droit international.

A l'intérieur même de la Cisjordanie d'ailleurs, la délimitation de la Cisjordanie est d'autant plus complexe que des colonies juives avancées jouissent de routes exclusives interdites aux Palestiniens. Avec ponts et tunnels, la carte de la Cisjordanie est donc bien en trois dimensions.

Seule une faible superficie divisée en plusieurs zones discontinues est en fait sous contrôle total de l'Autorité, le reste relevant d'un contrôle double israélo-palestinien. Et le tout est entrecoupé de plus par des zones militaires israéliennes et nombre de colonies.

Afin d'assurer une continuité territoriale à l'Etat palestinien, la question de la liaison de la bande de Gaza et de la Cisjordanie reste également à être résolue, ainsi que celle de son contrôle. Le maintien par exemple du blocus israélien sur Gaza induirait que l'Etat hébreu détiendrait de facto un droit de contrôle sur les échanges entre les deux territoires palestiniens.

La question la plus sensible : les colonies

Les colonies. C'est probablement là que réside la question la plus sensible des pourparlers : le devenir des colonies en Cisjordanie, territoire que les colons nomment du nom biblique de « Judée-Samarie ».

Le démantèlement des quelques colonies de Gaza par le gouvernement Sharon avait créé une lutte politique très importante en Israël, quand bien même les colons ne s'y comptaient qu'à quelques milliers, c'est-à-dire rien comparé aux centaines de milliers de colons en Cisjordanie (248 000 personnes excluant les parties de Jérusalem annexées, 432 000 personnes en les incluant, chiffre de 2004 d'une publication Ceri - Science-Po).

Un retrait total étant politiquement et techniquement impossible pour les leaders israéliens en place, il faut décider de ce que deviendraient alors les colonies.

Il est probable qu'un grand nombre de colonies légales soient intégrées au territoire israélien, en tout cas celles qui y sont incluses de fait par le mur de sécurité. Les colonies considérées comme illégales par Israël pourraient être théoriquement démantelées.

Mais cela ne serait pas sans provoquer une levée de boucliers gigantesque des colons israéliens, et donc l'effondrement du gouvernement Netanyahou, qui serait alors obligé de se recomposer avec les centristes de Kadima, sans toutefois être sûr de ne pas devoir tout de même faire marche arrière sous pression des radicaux israéliens.

Quand aux colonies légales situées au-delà du mur de sécurité, on pourrait imaginer qu'elles soient absorbées par le futur Etat palestinien, mais cela reste fort peu probable vues les motivations idéologiques des colons. On peut aisément imaginer d'ailleurs que les Palestiniens, de leur côté, prévoient de disposer pleinement de ces terres. La question des colonies israéliennes en Cisjordanie est donc le nœud gordien de ces négociations.

Rediviser Jérusalem ?

Jérusalem. C'est une revendication des deux parties : avoir Jérusalem pour capitale. Israël a annexé unilatéralement la ville trois fois sainte en 1980, annexion considérée comme illégale au regard du droit international. Annexion ou pas, la ville est considérée du côté israélien comme la capitale légitime de l'Etat hébreu et abrite la Knesset, le Parlement israélien.

L'annexion, puis l'extension des colonies juives à Jérusalem est (partie palestinienne de la ville), autorisée par l'actuel gouvernement, a longtemps laissé penser que le gouvernement Netanyahou ne laisserait sur cette question aucune marge de négociation à l'Autorité palestinienne.

Mais le ministre israélien de la Défense, Ehoud Barak, a finalement affirmé la possibilité à la fois de souveraineté palestinienne dans certains quartiers et de création d'un « régime spécial » dans « la Vieille Ville, le mont des Oliviers et la Ville de David. » Jérusalem capitale d'un Etat palestinien serait donc techniquement possible...

Peut-être, imagine-t-on, sous condition d'une reconnaissance par l'Etat palestinien de la légitimité d'Israël sur les zones revendiquées et du statut de capitale de l'Etat hébreu.

Le droit au retour, enjeu crucial

Le « droit au retour ». La question est fondamentale, vue la guerre démographique à laquelle se livrent Israéliens et Palestiniens. Les Palestiniens réclament le rapatriement des populations déplacées du fait de la création de l'Etat hébreu. Mais depuis 1948, les populations déplacées se sont accrues et représentent aujourd'hui une masse démographique considérable.

Ainsi, si l'on exclut les personnes déplacées internes à Gaza et en Cisjordanie, la somme des réfugiés palestiniens rien qu'en Jordanie, en Syrie et au Liban représente près de 2,9 millions de personnes, selon les comptes de l'UNRWA, l'agence de l'ONU chargée des réfugiés palestiniens.

Or la population actuelle des territoires représentait en 2009, selon l'Ined, 3,9 millions de personnes. Le retour des seuls réfugiés du Proche-Orient doublerait donc quasiment la population palestinienne, atteignant 6,8 millions de personnes, chiffre qui pourrait rapidement atteindre celui de la population israélienne (7,6 millions, chiffre Ined, 2009) en ajoutant les Palestiniens vivant en dehors du Proche-Orient.

Vu la contiguïté des territoires israéliens et palestiniens, ainsi que la convoitise territoriale à des fins d'implantation et d'exploitation, ou bien encore la question des ressources en eau, il n'y a rien d'étonnant à ce que le sujet soit un point de blocage historique du processus de paix.

Les dossiers sont donc sensibles et bien connus des protagonistes. Si les leaders israélien et palestinien, ainsi que leurs parrains américain, jordanien et égyptien, souhaitent des avancées notables -voire un accord historique- cela ne dépendra donc que des volontés politiques de chacun à les accomplir.