Pakistan : l'aide forcément intéressée des Etats

Ce jeudi, l’Assemblée générale des Nations unies se réunit en session extraordinaire à New York pour venir en aide aux sinistrés des inondations au Pakistan. Deux chercheurs d’un institut genevois évaluent les motivations humanitaires des Etats.

Une semaine après que l’ONU a lancé un appel de fonds de 460 millions de dollars pour le Pakistan -où des pluies de mousson exceptionnelles ont fait plus de 2 000 morts, plus de 15 millions de sinistrés dont 6 millions tributaires de l’aide d’urgence, selon Islamabad- le secrétaire général de l’ONU, Ban Ki-moon, compte exhorter les 192 Etats membres de l’Assemblée générale à augmenter fortement leurs contributions. Et ce alors qu’une faible part de la somme demandée initialement par l’ONU a pu être réunie jusqu’à ce jour.

L’appel du Coréen a néanmoins de bonnes chances d’être entendu. En raison de l’ampleur de la catastrophe et du nombre de sinistrés, mais aussi du pays affecté. Le Pakistan est l’un des points les plus chauds du globe avec, notamment, la guerre dans l’Afghanistan voisin.

Selon Riccardo Bocco :

« La promesse de don est une affirmation de caractère plus politique que strictement humanitaire. L’Etat montre ainsi publiquement son engagement par rapport à un Etat ou une situation donnée. »

Effet d’annonce

Et le professeur de sociologie politique à l’Institut de hautes études internationales et du développement (IHEID) de préciser :

« Mais les montants de l’aide promise ne correspondent jamais à ceux déboursés dans la réalité. Dans le meilleur des cas, ces montants versés représentent 40% de l’aide promise, le plus souvent 20% à 30%. »

Comme le rappelle ce chercheur, dont l’un des domaines d’expertise est justement l’action humanitaire, entre le moment de l’annonce et le versement effectif des sommes promises, d’autres crises peuvent surgir, tout comme d’autres impératifs politiques. Les besoins peuvent aussi être réévalués, en fonction, par exemple, de la capacité des Etats à absorber et à gérer les aides promises.

De son coté, Gilles Carbonnier, professeur d’économie du développement à l’IHEID, apporte quelques nuances : « Il y a bien un immense intérêt géopolitique, vu les régions touchées. » Dont celles bordant l’Afghanistan où les Talibans affrontent l’armée pakistanaise :

« Mais l’ensemble du système humanitaire est mis à rude épreuve, suite aux nombreuses crises humanitaires de ces derniers temps, comme le tremblement de terre en Haïti, ou la famine qui frappe actuellement les pays du Sahel. Il n’est donc pas si évident de mobiliser le personnel adéquat et de lancer une grosse opération de secours internationale. »

Poids lourd de l’Organisation de la conférence islamique (OCI), allié plus ou moins fidèle des Etats-Unis, le Pakistan devrait néanmoins susciter ce jeudi à New York une mobilisation soutenue. Ce qui permettra de confirmer une constante de l’aide humanitaire.

Humanitaire et géopolitique

« De tous temps, l’action humanitaire répond aussi à des considérations géopolitiques », relève Gilles Carbonnier, également membre du conseil d’administration de l’ONG Médecins Sans Frontières (MSF) et directeur de la Revue internationale de politique du développement.

Et le chercheur de préciser :

« Un des actes fondateurs de l’action humanitaire a été une loi votée par le Congrès américain en 1812 pour venir en aide au Venezuela frappé par un tremblement de terre. Il s’agissait bien entendu de secourir la population.

Mais comme nous étions en pleine guerre d’indépendance du Venezuela contre l’Espagne, l’intervention des Etats-Unis -nouvellement indépendants- avait aussi une dimension politique tout à fait claire.

Depuis lors, ces deux dimensions -considération géopolitique et solidarité internationale- conditionnent toujours l’action de type humanitaire. »

Ces dernières années, ces deux dimensions ont même parfois complètement fusionné. Et ce avec la montée en puissance de l’aide militaire humanitaire, comme le précise Gilles Carbonnier :

« L’Otan ou l’armée américaine estiment être capables de mener dans le même temps action humanitaire et offensive militaire, comme en Irak ou en Afghanistan, dans leur lutte contre le terrorisme. »

Un mélange des genres dénoncés par les ONG et qui redouble le plus souvent l’hostilité des populations concernées.

Préserver sa légitimité

On le voit, l’Etat frappé par une crise humanitaire a de bonnes raisons d’évaluer avec beaucoup d’attention la sollicitude intéressée de ses pairs. Gilles Carbonnier ajoute :

« Tout particulièrement des Etats puissants comme le Pakistan ou la Russie (frappée récemment par de gigantesques incendies) ou les Etats-Unis en 2005, lors de l’ouragan Katrina, se posent la question de leur souveraineté et de leur légitimité.

Dans un premier temps très souvent, l’Etat essaye de répondre par lui-même aux besoins de sa population sinistrée. Cela pour assoir sa légitimité auprès de celle-ci et garantir sa souveraineté vis-à-vis des autres Etats. Un appel à l’aide peut donc être perçu comme une perte de souveraineté et de légitimité, en particulier face à sa population.

Mais si l’Etat ne fait pas appel à l’aide extérieure, que les besoins ne sont pas couverts et que la catastrophe s’avère très meurtrière, l’Etat portera alors une lourde responsabilité qui minera aussi sa légitimité. C’est tout le dilemme. »

Gilles Carbonnier cite alors l’exemple du grand voisin du Pakistan :

« Souvent frappée par des désastres naturels, l’Inde se fait un point d’honneur de ne pas faire appel à l’aide internationale, de restreindre l’accès à son territoire aux organisations humanitaires et de diriger les opérations de secours. »

Multiplication des acteurs

Reste que ce jeu d’influence et de pouvoir entre Etats à l’occasion de crises humanitaires ne cesse de se complexifier avec l’entrée en lice de nouveaux acteurs de l’aide d’urgence, qui s’ajoutent aux organisations internationales comme l’ONU, et aux ONG.

« Dans la panoplie des donateurs internationaux, un nouvel acteur émerge depuis une dizaine d’années : le donateur privé, dont l’un des plus célèbres est la Bill & Melinda Gates Fondation », rappelle Riccardo Bocco.

On pourrait dès lors penser que l’aide fournie par tant d’acteurs débouche sur une totale gabegie.

Réponse de Gilles Carbonnier :

« Les bilans de ces actions sont faits. Les acteurs de l’aide font de gros efforts d’évaluation de l’impact de leur aide. Une tendance qui va avec une professionnalisation croissante du système humanitaire et la mise en place d’une culture de gestion par les résultats.

Aujourd’hui, il ne s’agit plus de mesurer combien de tonnes de riz ou de médicaments ont été distribuées, mais d’évaluer combien de vies ont pu être sauvées, dans quelle mesure une famine a pu être réduite ou une épidémie jugulée. »

Swissinfo