Asile : en Europe, c'est deux poids deux mesures

La conférence européenne sur l'asile est réunie à Paris du 8 au 9 septembre, les vingt-sept ministres européens responsables du dossier dans les Etats-membres. A cette occasion, Pierre Henry, directeur général de France terre d'asile, dénonce les disparités qui régissent toujours le droit d'asile à l'échelle de l'Europe.

Bâtir une Europe de l'asile est un objectif de l'Union européenne depuis le Traité d'Amsterdam de 1997. Pourtant en 2008, de l'aveu même de la présidence française de l'Union européenne dans sa proposition de pacte européen sur l'asile et l'immigration, « de fortes disparités subsistent d'un Etat membre à un autre dans l'octroi de la protection et dans les formes que celle-ci revêt. »

Si l'Union et ses Etats membres ne cessent de rappeler leur attachement à l'application intégrale et globale de la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés, dans les faits, ils recourent de plus en plus souvent à d'autres formes de protection.

Ainsi, les Etats européens reconnaissent pratiquement autant de protections complémentaires que de statuts de réfugiés au titre de la Convention de Genève. Et la situation varie fortement d'un pays à l'autre. Ainsi, alors que la France reconnaissait 8075 statuts de réfugiés et 706 protections subsidiaires en 2007, l'Italie accordait 4908 protections humanitaires et seulement 1408 statuts de réfugié.

Réaffirmer la souveraineté des Etats européens

Les protections complémentaires constituent pourtant un besoin pour les demandeurs d'asile. La Convention de Genève ne répond pas à toutes les situations subies par les personnes en quête de protection dont la réalité des persécutions a évolué depuis les années 1990. Les formes complémentaires de protection permettent ainsi d'octroyer l'asile et un titre de séjour à des étrangers ne rentrant pas dans le champ d'application de la Convention de Genève et qui ne peuvent être renvoyés dans leur pays où ils risquent des traitements contraires aux droits de l'homme ou d'être victimes de violences aveugles.

Encore faut-il préciser que la Convention de Genève est un instrument qui a su évoluer. Par exemple, les Algériens persécutés par les islamistes ont longtemps été exclus de la Convention de Genève jusqu'à ce qu'une directive européenne impose à la France de prendre en compte les persécutions non étatiques. Les besoins de protections complémentaires peuvent ainsi résulter d'une interprétation restrictive de la Convention de Genève.

Aussi, les Etats européens, à la différence de l'Afrique et de l'Amérique latine, n'ont pas voulu faire évoluer la notion de réfugié au-delà de ce qui est strictement prévu par la Convention de Genève. On comprend l'intérêt qu'ils y trouvent : ils peuvent substituer une protection relevant du droit international par un statut auquel ils attribuent les droits et les devoirs qu'ils veulent bien reconnaître. Cela constitue le plus sûr moyen de réaffirmer leur souveraineté nationale sur le système de protection internationale.

Une inégalité de traitement injustifiée

La directive qualification adoptée en 2004 a tenté d'harmoniser les pratiques nationales en instaurant le statut de la protection subsidiaire au niveau européen. Deux ans après l'expiration du délai de transposition, force est de constater qu'il s'agit d'une opportunité manquée.

Comment expliquer qu'en 2007, en Allemagne, 16,3% des demandeurs d'asile irakiens étaient reconnus réfugiés au titre de la Convention de Genève et 1,1% ont obtenu la protection subsidiaire et qu'en Suède, au contraire, 1,7% étaient qualifiés de réfugiés et 73 % de bénéficiaires de la protection subsidiaire ? Cette situation résulte d'interprétations divergentes en Europe des différentes protections existantes. Elle nous fait redouter que la protection subsidiaire soit reconnue en lieu et place du statut de réfugié.

Fruit d'un compromis politique défavorable à une reconnaissance généreuse des droits, la directive qualification laisse également aux Etats membres une importante marge de manœuvre quant au contenu du statut des bénéficiaires de la protection subsidiaire. Ce texte autorise, par exemple, les Etats membres à réduire l'accès à la protection sociale et aux soins de santé aux prestations essentielles.

L'accès au marché du travail et le maintien de l'unité familiale peuvent être soumis à des conditions supplémentaires. Une marge de manœuvre dont les Etats membre ont fait divers usages et qui s'illustre principalement par les titres de séjour délivrés. La France se caractérise par l'important contraste entre la carte de séjour de dix ans délivrée aux réfugiés et le titre d'un an offert aux bénéficiaires de la protection subsidiaire et dont l'impact sur le parcours d'intégration de ces derniers est bien réel.

Une inégalité de traitement en Europe et une inégalité de traitement avec les réfugiés que la raison n'explique pas. En effet, les causes de l'exil forcé peuvent être différentes mais les besoins de protection demeurent similaires. Les Suédois l'ont bien compris puisqu'ils attribuent le même statut, et donc un même droit au séjour illimité et les mêmes droits sociaux, aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire.

Bâtir une Europe de l'asile signifie que tous les demandeurs d'asile aient les mêmes chances d'accéder à une protection équivalente dans tous les Etats membres de l'Union européenne. Les dix premières années d'harmonisation du droit d'asile en Europe ont été un échec à cet égard. La conférence ministérielle, qui s'ouvre le 8 septembre sous l'égide de la présidence française, devra se saisir de cette question et proposer des solutions à la mesure de la tradition européenne d'accueil des personnes persécutées.

► A lire aussi : « Immigration : lettre ouverte aux humanistes en général et aux socialistes en particulier » - éd. Les points sur les i - juillet 2008 - 12,90€.