Nicolas Sarkozy n'en démord pas : il souhaite pouvoir s'exprimer devant le Parlement. Il l'a dit pendant sa campagne présidentielle, il s'en donne maintenant la possibilité : l'avant-projet de loi sur les institutions la prévoit explicitement. Les socialistes hurlent à la violation de la séparation des pouvoirs. Au nom de celle-ci, le Président ne pouvait en effet, jusque-là, s'adresser aux élus que par le truchement de messages écrits (article 18 de la Constitution).
La demande de Sarkozy ne mérite pourtant pas une telle bronca. Il rêve d'un moment fort et solennel, à l'américaine (aux Etats-Unis, en janvier, le Président prononce un discours « sur l'état de l'Union » devant l'ensemble du Congrès et la Cour Suprême). On peut trouver un tel dessein un peu pompeux, mais de là à soupçonner des pulsions putschistes… Sur le fond, on imagine mal quel risque court le Parlement, à part subir de temps en temps un discours fleuve. Pas de quoi faire se retourner Montesquieu dans sa tombe.
Pendant que l'attention se concentre sur cet épiphénomène, on en oublie l'essentiel : le reste du texte. Il fait l'objet d'un consensus droite-gauche, et contient des améliorations modestes mais réelles de nos institutions.
Les pouvoirs du parlement renforcés
On peut certes regretter que l'avant-projet n'ait pas repris certaines propositions avancées par le comité Balladur (une interdiction claire du cumul des mandats, par exemple) et n'aille pas beaucoup plus loin dans le renforcement des pouvoirs des élus. Mais dans l'ensemble, le texte marquera un progrès. Les prérogatives du Parlement sont ainsi sensiblement renforcées. Il se voit confier une plus grande capacité d'initiative concernant son organisation et son fonctionnement. Jusque-là, le gouvernement contrôlait entièrement l'ordre du jour parlementaire, ce qui n'était pas ce qu'on faisait de mieux en terme de « séparation des pouvoirs ». Ce pouvoir sera désormais partagé.
Autre amélioration, il sera impossible d'abuser de l'article 49-3 (adoption d'un texte sans vote) : la procédure ne pourra être utilisée que pour la loi de finances, le budget de la Sécurité sociale et « un autre texte par session ». Le travail en commission est par ailleurs mieux valorisé par les dispositions du texte. Le Parlement, enfin, aura plus de pouvoir en matière de politique internationale et européenne, jusque-là considérée comme la chasse gardée de l'Elysée et du Quai d'Orsay.
L'exécutif mieux contrôlé
Parallèlement, les pouvoirs de l'exécutif ou de l'administration sont bornés par plusieurs dispositions. Le nombre des mandats présidentiels consécutifs est limité à deux ; certaines nominations doivent avoir le feu vert des parlementaires ; un « défenseur des droits des citoyens » peut être saisi par toute personne s'estimant lésée par un service public…
Autre disposition visant à protéger le citoyen : une « exception d'inconstitutionnalité » permet aux justiciables de contester, devant le Conseil constitutionnel, la conformité de lois (déjà promulguées) à la Constitution. Enfin, la présidence du Conseil supérieur de la magistrature, actuellement dévolue au Président de la République, sera désormais confiée au Premier président de la Cour de cassation et au procureur général près cette cour : au chapitre de la « séparation des pouvoirs » il s'agit là encore d'un véritable changement, et qui va lui aussi dans la bonne direction.
Pascal Riché
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De François Doutriaux
Juriste et enseignant chercheur | 04H07 | 22/03/2008 |
Le probléme n'est pas réellement, à mon sens, de déterminer si ces points constituent ou non des avançées.
Il est indéniable que les réformes proposées vont dans un sens positifs.
La difficulté est de déterminer si elles constituent un simple changement cosmétique, dont l'objectif serait essentiellement écléctoraliste (regardez, nous oeuvrons pour le renforcement de vos droits, votez pour nous ! ), ou une réponse au moins partiellement satisfaisante aux difficultés d'adaptation d'une V° république dont la souplesse naturelle (notamment l'extraordinaire expérience constitutionnelle qu'était la cohabitation) a été largement mise à mal par les dirigeants successifs de notre pays.
Nicolas Sarkozy nous a déjà joué la partition de la réforme institutionnelle destinée à davantage d'équilibre des pouvoirs : la plupart des français semblent avoir oublié que la stratégie dite, « d'ouverture » visait avant tout à donner un poids conséquent à l'opposition.
Or, que constate-t-on d'évidence ?
Les ministres d'ouverture procédent soit de la grande muette (Monsieur Kouchner, qui avale couleuvre aprés couleuvre avec une régularité impressionnante, et n'a d'un ministre des affaires étrangères que le nom), soit de la vague manoeuvre de politique politicienne (Qui peut encore penser que le retournement de veste de monsieur Besson n'était pas au moins partiellement prévu de longue date ? Que ce grand ami de Jean-Marie Messier, dont la fonction principale est de justifier par une « aile gauche de la droite » (sic) une orientation de politique économique dont l'idéologie est tout sauf de gauche, est porteur d'autre chose que de sa propre ambition ? ).
Les fonctions parlementaires dévolues à la gauche (ainsi du fabiusien Didier Migaud, président socialiste de la commission des finançes d'un parlement majoritairement UMP) ont-elles donné à l'opposition plus de poids, lorsque l'on constate que Didier Migaud, à peine nommé, critique la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. Il la qualifie de trés injuste, ce qui lui vaut un rappel à l'ordre immédiat de Gilles Carrez, rapporteur général du budget (et UMP) et…un impact inexistant sur le texte en question.
L'ouverture qui visait à « donner plus de droits à l'opposition » selon Nicolas SArkozy n'a produit aucun résultat concret.
Une approche purement cosmétique, qui a demontré sa vocation purement électoraliste lors du récent remaniement (les six entrants (pour un gouvernement à 38 (on est loin des « 15 ressérés » promis par le président en campagne, sans même évoquer la parité homme/femme)) sont tous des sarkozystes, pour la plupart de la première heure, que l'on voit s'agiter depuis des mois en service commandé pour assurer la défense d'un « président victime » (les propos hallucinants répétés par Yves Jego ou Nadine Morano sont à cet égard éloquents).
La réforme institutionnelle telle qu'elle est proposée reléve-t-elle également d'une même approche, purement cosmétique ?
Sur les 77 propositions de la commission Balladur, pourtant globalement d'une notable timidité, une trentaine seulement ont été retenue.
Comme monsieur Riché le souligne, le cumul des mandats - l'une des pires dérives institutionnelles actuelles, qui permet notamment à des membre de l'exécutif de se porter candidats à une fonction qu'ils ne pourront occuper en cas de victoire - n'est pas remis en question. La chose n'est guère étonnante de la part d'un gouvernement dont l'une des premières décisions fut d'annuler la jurisprudence Jospin
1° Bien que d'une importance pratique limitée, la possibilité pour le président de s'exprimer devant le parlement n'a strictement aucun sens dans un systéme qui a écarté toute possibilité de cohabitation. Outre la violation de l'esprit même de la cinquiéme (le président est censé être au-dessus des attaches partisanes) et les difficultés suscitées par la séparation des pouvoirs (le parlement contrôle le govuernement, qui est constitutionnellement en charge de la politique menée. Nicolas Sarkozy ayant cependant court-circuité son premier ministre, il incarne désormais l'exécutif…alors même que le législatif n'exerce aucun contrôle sur sa personne) elle n'aura d'autre effet que de fournir une tribune supplémentaire au chef de l'état. Sans vote et sans effet concret, quelle est l'utilité d'une telle démarche ? Nicolas SArkozy pense-t-il que l'UMP est insuffisant pour informer sa majorité de ses souhaits ?
2° Limitation à deux mandats présidentiels. Sur le modèle américain (tout comme la prise de parole devant le parlement, qui n'est pas sans évoquer effectivement le débat sur l'état de l'union, chef d'oeuvre de langue de bois et d'autocongratulation politique aux états-unis). QUelqu'un peut-il me rappeller quel président à exercé plus de deux mandats dans notre pays sous la V° ? Antérieurement ? Une réforme impérieuse à l'évidence.
3° Réforme de l'article 16 (la « bonne dictature à la romaine »). Introduction d'un contrôle temporel précis ( à 30 jours. Le parlement étant formé de plein droit en cas de recours à l'article 16, on distingue mal l'intérêt concret de cette précision) et ouverture d'un saisine du Conseil constitutionnel qui rend un « avis dans les plus brefs délais » (et donc ? Eut égard au comportement de Nicolas Sarkozy à l'égard des obligations constitutionnelles qui lui incombent (notamment article 5) en général, et du conseil constitutionnel en particulier, l'avançée est savoureuse).
4° Réforme de la présidence du CSM. Celle-ci sera assurée par le premier président de la Cour de cassation et par le procureur général auprés de la Cour de cassation. Et non plus par le chef de l'état.
Dans le contexte politique qui a vu ignorer, pour la première fois, les avis contraires rendus par le CSM quant aux nominations des parquetiers, l'avançée prend là également tout son sens. Petit rappel pour mémoire : la proportion d'avis négatifs allégrement violés par le ministére de la justice est passée de 0 en 2005 à 90% en 2006. On notera au passage que les avis négatifs concernent en moyenne 2% des nominations (le CSM est a minima le haut lieu d'une révolution larvée). Le plus important était d'aligner la procédure de nomination des parquetiers sur celle des magistrats du siége (avis conforme, obligatoire donc, et non simplement consultatif). Eut égard aux difficultés récentes relatives à l'indépendance du parquet, il s'agissait d'un changement réellement nécessaire (et loin d'être suffisant). Pour la prochaine réforme des institutions sans nul doute…
5° Le renforcement des pouvoirs du parlement. Il appelle des commentaires plus précis.
- La réforme de la maîtrise de l'agenda est un gadget. Dans la mesure où, en moyenne, plus de 95% des lois examinées sont des projets (d'origine gouvernementale) et moins de 5% des propositions (d'origine parlementaire), cela permettra essentiellement de choisr entre deux lois…d'origine gouvernementale. Formidable changement. Contrairement au pocket veto à l'américaine, le gouvernement conservera la maîtrise de la moitié de l'agenda. De ce fait, le parlement ne sera pas en mesure de bloquer l'examen d'une loi en la renvoyant en bas de la pile (et donc aux calendes grecques, l'agenda du parlement n'étant jamais totalement bouclé).
Une utilité proche de zéro donc, si ce n'est pour permettre aux parlementaires d'affirmer à leurs électeurs qu'ils ont spécifiquement insisté pour traiter tel ou tel projet de loi en priorité.
Nos droits fondamentaux en sortent manifestement grandis…
J'oubliais qu'un jour de séance par mois est réservé à l'ordre du jour fixé par l'opposition. Si quelqu'un peut me rappeller la dernière loi d'importance proposée par l'opposition et adoptée par le parlement français, je lui en serai reconnaissant…
- La procédure d'avis sur les nominations les plus importantes ou dirigeants d'entreprises publiques. Avis purement consultatif de la commission permanente compétente (quoi qu'on imagine mal le chef de l'état ou le premier ministre passer outre). J'ai hâte, puisque toute cohabitation est désormais impossible, de voir la majorité déjuger l'exécutif qui en est issue sur une nomination à la tête d'une entreprise publique…ou encore d'un membre du Conseil constitutionnel. Un changement majeur là encore.
- Une séance au moins de questions hebdomadaires au gouvernement…y compris pendant les sessions extraordinaires ! Voilà qui va ravir les téléspectateurs de la chaîne parlementaire. Eut égard à l'utilité relativement discutable de ces séances, qui jouissent d'une absence quasi totale d'audience auprés des français, j'en perçois mal l'utilité. Si là encore, quelqu'un à souvenir d'une question au gouvernement ayant modifié quoi que ce soit, et eut d'autre utilité que de confronter une tribune d'un membre de l'opposition et une réponse préformatée d'un membre du gouvernement dans un parfait dialogue de sourd, je suis preneur.
- La limitation du recours à l'article 49 alinéa 3 de la Constitution au budget de l'étât et de la sécu, ainsi qu'à un texte « bonus ». Rapellons que le 49-3 ne s'appliquent pas aux lois organiques ou constitutionnelles : il ne concerne que les lois ordinaires. Il ne concerne également que le parlement (il ne s'applique pas au sénat). Enfin, le 49-3 a un prix politique immédiat, que n'ont pas les lois passées en procédure normale. En dehors de son utilisation pour faire face à l'obstructionnisme parlementaire (dépôt d'innombrables amendements, technique toujours trés appréciée), il est une victoire immédiate concédée à l'opposition. Dominique de Villepin, en employant le 49-3 pour la loi sur l'égalité des chances (insérant le fameux CPE) lui valu un an de quasi mort clinique de son gouvernement…
Le 49-3 a été utilisé 82 fois sous la V°, pour 100 à 150 lois par an. Sous raffarin : une fois en 2003, une fois en 2004. Sous Villepin, une fois en 2006.
La principale difficulté ressort par ailleurs des lois budgétaires…
Le limiter aux textes budgétaires + 1 loi par session revient, en pratique, à ne pas le limiter du tout…
Une réforme d'importance là encore.
En ce qui concerne la législation par voie d'ordonnance (article 38, qui permet l'intervention de l'exécutif dans le domaine législatif, sans consultation du parlement) en revanche, dont l'usage a explosé en 2004 et 2005 (prêt de 70% en 2005 ! ), pas un mot.
- La confirmation par le congrés des interventions armées extérieures de plus de six mois. L'augmentation du nombre des commissions permanentes de 6 à 8. La portée de ces changements au regard de la situation actuelle laisse dubitatif…d'autant plus que le chef de l'état, en tant que chef des armées, dispose d'un précarré inviolable en matière de défense…
6° L'extension des compétences consultatives obligatoires du CES aux questions environnementales. Eut égard à l'influence actuelle extrêmement discutable du CES sur la production législative (voir par exemple sa position sur la réforme de la représentativité en cours…à comparer avec l'hypothése de travail retenue par le gouvernement), cette extension me laisse extrêmement sceptique.
7° L'exception d'inconstitutionnalité permettant aux justiciables de saisir le Conseil constitutionnel dans le cadre d'un litige en cours. Il s'agit cette fois-ci d'une véritable avançée. Elle permettrait notamment au conseil d'opérer à un contrôle des textes qui ne lui sont pas soumis (90%) et notamment de toute la législation antérieure à 1974. Rappelons cependant que suite à la fameuse décision du Conseil constitutionnel IVG, en 1975, les juridictions judiciaires (et plus tardivement administratives) contrôlent la conventionnalité des lois, et partant leur conformité à la Convention européenne des droits de l'homme.
Par exemple, dans 20% des affaires, le conseil d'état est amené à se prononcer sur la conformité d'une norme à la CEDH. Or, le contrôle de conventionnalité est de même nature et a, en pratique, les mêmes effets que le contrôle de constitutionnalité. En effet, la CEDH recouvre l'intégralité des droits fondamentaux visés par la constitution française, sans exception.
De plus, l'article 177 ancien (234 nouveau) du traité de Rome permet également au juge de saisir la CJCE, avec un effet relativement proche.
Cette réforme doit donc être largement relativisée : elle aura surtout pour effet de supprimer des textes pour leur inconstitutionnalité…alors même que les juges refusaient de les appliquer. En alignant la constitution française sur celle de la plupart de ses voisins, cette réforme ne fait, au final qu'entérinner une situation de fait…
Le contrôle de constitutionnalité a posteriori par voie d'exception, à l'initiative des citoyens…existe déjà !
Encore la réforme suppose-t-elle deux conditions restrictives : l'exception n'interviendrait que dans le cadre d'un litige individuel en cours, et la violation par la loi d'un droit fondamental. Reste donc à déterminer la forme de la procédure aprés amendement.
De plus, eut égard aux récents égarement du conseil constitutionnel, on peut se demander si la Cour de cassation et le conseil d'étât ne sont pas, in fine, plus protecteurs des libertés fondamentales, mais c'est là un autre débat…
Quoi qu'il en soit, l'autosaisine du Conseil eut été une avançée plus conséquente, et une réforme en profondeur de la pratique actuelle.
8° La création du défenseur des droits des citoyens, qui pourra être saisi par toute personne s'estimant lésée par le fonctionnement d'un service public. Il eut peut-être été plus simpe de créer des procédures judiciaires (c'est là, en effet, la fonction du juge (article 66, gardienne de la liberté individuelle)) ou de renforcer les pouvoirs du médiateur de la république qui a déjà pour vocation de régler à l'amiable les litiges entre citoyen et administration.
Cependant, il s'agit là potentiellement d'une véritable réforme, notamment en ce qui concerne l'étât déplorable de notre institution carcérale..à supposer cependant qu'il dispose au final d'un véritable pouvoir d'investigation, d'un budget à la hauteur de sa tâche et de services étendus (tout ce que ne possède pas le médiateur). Et que la personnalité nommée (voir à ce sujet l'appel dans le Monde cette semaine) soit également à la hauteur de la tâche…
beaucoup de si pour un législateur auquel il me parait délicat d'accorder un blanc seing à priori…
Quant à l'encadrement du chef de l'état (notamment du temps de parole, dont Nicolas SArkozy use et abuse) ? Au cumul des mandats ? Au renforcement des pouvoirs de contrôle du parlement sur le gouvernement ? A la restauration de la fonction originelle du législateur (qui consiste à légiférer, non à enregistrer les projets gouvernementaux) ? à l'instauration d'un véritable statut de l'opposition ? A la restauration de la fonction première du gouvernement (qui conduit selon la constitution la politique la nation, et ne se contente pas d'entérinner les souhaits du chef de l'état) ? Au développement de la démocratie participative (et notamment au référendum d'initative populaire) ? A la réforme des collectivités locales, de plus en plus éloignées du citoyen ? A l'introduction d'une dose conséquente de proportionnelle dans la composition du parlement ? Au vote des résidants non communautaires aux élections locales (la France est l'un des derniers ilôts de résistance en europe sur ce terrain) ? etc..
Un silence pesant.
Comme le soulignait François Fillon, voici un texte « cohérent et susceptible de receuillir un large consensus ».
Je ne suis pas certain qu'il faille s'en féliciter…